城與市，迷你倉沙田共榮共生。土地、產業、人口三者齊聚交融才有新城。上個世紀八九十年代，廣東在珠三角外圍布點，用行政區劃手段設置了一圈城市，以期帶動地區發展。由此，粵東西北的汕尾、河源、清遠、陽江等城市誕生，城市經濟走上了舞台。如今，時隔十餘年，當珠三角已經極化的現狀下，粵東西北中心城區作為“發動機”的功力不足，存在人口聚集度偏低、對所在市經濟增長的拉動力不強、自身造血能力不足、土地開放潛力尚未得到發展等問題，地級市建成區集中度和首位度、增強輻射帶動全市經濟發展的能力亟待提高。近日，廣東省委、省政府《關於進一步促進粵東西北地區振興發展的決定》(下稱《決定》)中提出通過縣改區、新城、合併周邊鄉鎮以及舊城改造等4種途徑達到擴容提質，加速新型城鎮化。現在12個市正在規劃建設新區，設定擴容與提質的範圍。十余新城規劃建設中去年，清遠清新、揭陽揭東撤縣設區，拉開了粵東、西、北中心城區擴容提質的序幕。以揭陽為例，揭東撤縣設區意味著它的城市版圖擴大了5.6倍。而剛下發的《廣東省委省政府關於進一步促進粵東西北地區振興發展的決定》中，把中心城區擴容提質作為一大抓手，提出了“支持各地級市規劃建設1個新區”，粵東西北各地市都在忙著提交新城規劃。“粵東西北12個市，規劃建10多個新區，有的正在開發建設中，有的還未獲批。”就在昨日，《雲浮新區發展總體規劃(2013-2030年)》獲得了廣東省政府常務會議原則通過。廣東省政府發展研究中心宏觀經濟處副處長陳敏幾乎看過每一個新區的規劃，他認為從圖紙上可以明顯看到，不少新區在布局上確實有前瞻性。按照《決定》的要求，支持只有1個市轄區的地級市選擇1個縣改設區，中心城區發展空間已飽和的地級市可將周邊部分鄉鎮整合併入城區，支持各地級市規劃建設1個新區。“這一條實際上明確了對於擴容的三種途徑。”有專家解讀說，一種是只有1個市轄區的地級市，可以選擇一個縣改設區，這需要從行政區劃上給予明確；比如揭陽的揭東縣直接改為區。而另外一種就是城區發展空間有限，地不夠用了，可以整合城區周邊的部分鎮部分土地，相當于原有城區行政區擴大，這片土地就由城區管理了。比如河源市就向省里提交將源城區周邊鄉鎮的部分土地合併入城區的方案，目前尚待審批。第三種就是建設新區。這些新區多在相隔城區不遠的地方，在現有鄉鎮的基礎上劃出來一個新區，雖然行政上仍然由原來的鄉鎮、縣管理，但是從經濟社會的角度看是一個新區。比如湛江海東新區，就是在東海島上建新區。切塊設市致市縣同城規劃或許有可能無意中呼應歷史。2009年，揭陽申請揭東撤縣設區的消息傳出後，在揭陽的網上論壇就引發討論，有不少網友感嘆，揭東和揭陽本是一家。老百姓眼裡的“一家”，在規劃專家、中山大學博導袁奇峰的眼裡，是市縣同城問題———不單是揭陽和揭東、揭西，清遠和清新、河源和東源、陽江和陽西都存在市縣同城的問題。其實“同城”問題與上個世紀八九十年代“撤地設市”有關係。1988年，肇慶、惠州、梅州升格為地級市，設立了汕尾、河源、清遠、陽江4個新的地級市。“陽江市是在原陽江縣基礎上切塊設立陽西縣、陽東縣和陽江城區；汕尾是從惠陽地區整塊切出，市區原址是一個公社所在地。河源就是把東源縣拎出去發展，清遠就是把清新縣拎出去發展。”袁奇峰稱。“當時切塊設市，把周邊的鄉村拋掉，把城市圍起來做開發，周邊的縣就越來越困難了。”袁奇峰認為，要解決市縣同城的問題，不僅要搞好市區，城市還有責任把周邊的村莊統籌發展，若擴容提質能解決該問題，將合乎廣東的發展要求。無法複制珠三角鎮區經濟由於“分灶財政”，這些新生的城市往往吸走了周邊地區的優質資源，另一方面，它們又沒有起到地區領頭羊的輻射帶動作用。今年1月起省政府發展研究中心對粵東西北12個城市中心城區進行調研，發現了中心城區存在人口聚集度偏低、對所在市經濟增長的拉動力不強、自身造血能力不足、土地開放潛力尚未得到發展等問題。“12個中心城區的人口平均才65萬人，占全市比重16.7%，土地面積平均占5.4%，G D P才占全市27.22%。”廣東省政府發展研究中心宏觀經濟處副處長陳敏細數，一般來說中心城區人口占全市的比重至少要40%，中心城區G D P應該至少占全市45%-50%才比較合理。以城鎮化率為例，2012年，廣東城鎮化率為67.4%，粵東、粵西、粵北的城鎮化率為59.05%、39 .72%、45 .30%，總體上還低於全國52.57%的平均水平。粵東西北無法複制珠三角的鎮區經濟的發展路徑。在落後地區，得集中資源辦事。陳敏認為，中心城區應該作迷你倉價錢粵東西北地區發展的一個支點。對此，袁奇峰也頗為認同，認為這符合一般原則。“按照點軸理論，在落後地區集中力量做一些增長極，然後增長極、軸發展起來，再逐步擴散到區域。”按照《決定》的規劃，依托地級市中心城區建設若干人口規模100萬、200萬人以上的大城市，依托縣(市)城區建設一批人口規模20萬、30萬、50萬人以上的中小城市推動本地人口就地城鎮化。不鼓勵過多縣改區新城只是擴容的其中一種措施，陳敏解釋，擴容提質有四個途徑，包括了縣改區、新城、合併周邊鄉鎮以及舊城改造。前三者都意味著面積的擴大。面對“攤大餅”的擔憂，陳敏則認為，要科學地謀劃，先要把架構搭起來，先提高中心城區人口、土地的集聚度，再加快提質。袁奇峰則認為，對於中小城市來說，攤大餅是最好的結果。“因為效率最高，只要一套設施就行了，而不是採用大城市多中心多組團。”當然，“雖然很多新區都想縣改區，實際上我們更希望各市做好存量，做好三舊改造。”陳敏說，政府並不希望出現改區運動，並不鼓勵太多縣改區。更希望用發展經濟和社會的概念做新區，而非行政區的概念，在現有的建制下求發展，“新的經濟極享有區一樣的經濟方面的地方政策。在發展市級產業規劃布局要把它納進來。”新城將是一個新的城市，除了住宅區，還要包括商場、教育、科研的用地。陳敏認為，開發新區尤其要注意，不能以開發新區的名義，優先搞房地產開發，疏于公共設施、教育、醫療等建設。造“市”不要只盯工業不單要有城，更要造“市”。從城到城市，這中間需要有產業。袁奇峰在《改革開放的空間響應》中寫道，“當廣東的經濟發展處於較低水平，區域經濟發展中的回波效應會大於擴散效應。當珠三角經濟發展處於較高階段後，擴散效應就會大於回波效應，珠三角的發展將會帶動周邊地區的經濟發展。”近年來，以河源、清遠為例，發展很快，就得益于珠三角產業轉移。袁奇峰認為，這與製造業對成本與運輸半徑敏感有關。因此靠近珠三角的地區按照經濟規律會得到更好的發展，在發展粵東西北的過程中，適度的行政干預可行，但是更應該注重市場的作用。第三產業也可成為發動機之一。袁奇峰認為，不一定都需要在工業上產業升級，粵東西北可以做養老城市、教育城市……把粵東西北的資源釋放出來，特別是開發旅遊生態資源、休閒資源，用聯動的辦法把它們變成中產階級的消費場地。誰將住在新城里有產業，還得有人。粵東西北還缺人氣。人氣意味著資源、甚至資本。“陸河縣40萬人，有20萬人在外打工。”廣東省社科院科研處處長丁力坦言，粵東西北青壯年勞動力在珠三角完成了他們的異地城市化。袁奇峰的研究也證實了粵東西北的異地城市化問題。“前段時間，我們去做汕頭的發展戰略，發現汕頭為什麼發展不起來，因為汕頭稍微有頭腦的人都跑到深圳去了。深圳大概有300萬的潮汕籍人口，民營經濟大概有70%控制在潮汕人手上，實際上潮汕人通過深圳完成了他的經濟發展，這是自然規律。”袁奇峰認為這是因為粵東西北與珠三角存在腹地和中心區的關係。當然，這些在珠三角實現異地城市化的人將有購買力回鄉購房，把父母孩子接到城里，這將是城鎮化很好的基礎。袁奇峰認為，因此做大幾個中心城市不存在問題。還有誰可能買新城的房子呢？城鎮居民改善住房條件搬進新城,還有看好當地發展的投資客。此外，在產業園區的企業高管有可能住進新城。按照規劃，2020年粵東西北將有3500萬人實現城鎮化。要讓農民融入城市農民進城後，能否真的變成市民呢？這也是擴容提質當中非常重要的一環。廣東省政府發展研究中心副主任李魯雲提醒，真正的城市化必須是人口的城市化，不能簡單“農改居”。“農民離田進城後，他的生活方式必須相應向市民轉變，”李魯雲解釋，否則農民無法融入城市，會造成新的城市“二元結構”。她建議，粵東西北各市政府要大力發展都市經濟，發展商貿服務業，尤其是扶持中小微企業滿足就業，同時搞好基本公共服務。對此，丁力也有同感。丁力認為，政府在擴容提質中應該多做下里巴人，做好底線民生，做好托底工作，少做錦上添花，而做雪中送炭。“在解決區域發展不平衡中，要做好基本公共服務均等化。做好基本公共服務均等化的基礎就是基本公共財政均等化。”廣東省城鄉規劃設計研究院總工程師馬向明建議，在城區擴容提質時要特別注重生態問題。積極做大城市經濟總量，加強生態保護和低碳城市建設。政策扶持、用地保障、交通基礎設施建設、戶籍制度改革等也都成為擴容提質中受關注的問題。據悉，現在省有關部門也正在制定擴容提質的具體建議。統籌：南都記者 薛冰妮採寫：南都記者 薛冰妮 譚林 吳渤 任先博 劉倩 實習生 刁凡超 劉淑怡迷你倉庫
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