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牛新春今年的十一黃金周，儲存倉筆者在參團旅遊之中目睹中國旅遊市場之怪現狀，深感旅遊市場利益關係盤根錯節，水很深。規範旅遊市場迫在眉睫，但僅僅一部《旅遊法》顯然難以觸動深層利益關係。首先，旅遊市場混亂體現在景區管理混亂上，問題根源是政府與市場的關係錯位，政府未能有效發揮行政管理職能。一方面，除極少數純商業旅遊景區外，中國的絕大多數景區都利用了公開的自然、歷史和文化資源，這些資源都是公有的，理應作為一種公共產品向廣大人民群�提供。另一方面，景區資源具有天然壟斷性，不適用市場競爭機制，必須實施行政管理機制。如果完全由市場競爭機制決定，那麼面對高價門票人們就沒有選擇權利。因此，對於景區管理，要麼完全由政府作為行政事業單位管理，要麼由政府授權搞特許經營。然而，現實是中國絕大部分景區都是按市場原則經營的，要麼是地方政府與景區開發公司實施利潤分成，要麼是完全承包給開發公司經營。地方政府與景區開發公司之間已經形成利益共生關係，不可能對景區經營實施有效管理。其迷你倉最平，旅遊市場混亂體現在旅行社管理混亂上，問題根源是政府未能發揮市場管理的職能。旅行社的業務完全是一種商業行為，理應靠市場機制來調節，政府應當發揮管理市場的職能。然而，旅遊主管部門在管理旅行社時，主要依靠行政管理手段。《旅遊法》用大量篇幅來規範旅行社的經營活動，盡其可能列舉“不准”旅行社操作的行為。然而，這些“不准”肯定跟不上旅行社推出新對策的速度。實際上，問題沒那麼複雜，旅行社的不正當經營手段看起來花樣翻新，實際上都是普通的不正當經營手法。只要有強力的市場管理能力，這樣的問題就會迎刃而解。但問題是旅遊管理部門與旅行社之間有著千絲萬縷的利益關係，已經不可能進行強有力的市場執法。可見，旅遊市場的混亂只是表象，背後是剪不斷理還亂的利益交織。理順利益關係必須依靠制度上的改革。《旅遊法》是一種法律手段，通過法律手段解決制度上的問題，效果會大打折扣。如果不撼動利益關係，實施《旅遊法》的成本將會落在遊客身上。▲（作者是中國現代國際關係研究院中東研究所所長）迷你倉